ההבדל בין גירעון ציבורי לחוב ציבורי: הסבר ברור

ייזום » כלכלה » ההבדל בין גירעון ציבורי לחוב ציבורי: הסבר ברור

כאשר מדברים על כלכלה בחדשות, נפוץ מאוד לשמוע מונחים כמו גירעון ציבורי וחוב ציבורי משמשים לסירוגין, כמעט כאילו היו מילים נרדפות. עם זאת, למרות שהם קשורים זה לזה באופן הדוק, הם מתייחסים לדברים שונים, וחשוב להבין אותם בבירור כדי להבין מה באמת קורה עם כספי הציבור וחשבונות המדינה.

בחיי היומיום, הבנת ההבדל בין הוצאות שנתיות לחובות מצטברים עוזרת לנו לפרש טוב יותר כותרות על קיצוצי תקציב, העלאות מיסים, תקנות האיחוד האירופי, או דיונים בשאלה האם אנו מעמיסים חובות על הדורות הבאים. ננתח את כל זה ברוגע, תוך שימוש בדוגמאות פשוטות ובהסתמך על נתונים ותקנות המשמשים גופים רשמיים.

מהו הגירעון הציבורי וכיצד הוא מחושב?

גירעון ציבורי הוא ההפרש השלילי בין ההכנסות להוצאות של הממשל הציבורי בתקופה מסוימת, בדרך כלל שנה . במילים אחרות, הוא מתרחש כאשר כל רמות הממשל (ממשלה מרכזית, ממשלות אזוריות, רשויות מקומיות, ביטוח לאומי וכו') מוציאות יותר כסף ממה שהן מכניסות במהלך אותה שנת כספים.

אם, במהלך תקופה זו, ההכנסות עולות על ההוצאות , המצב מתהפך ומכונה עודף ציבורי . שני המצבים מתייחסים לאותו גודל - ההפרש בין הכנסות להוצאות - רק גירעון מרמז על תוצאה שלילית ועודף, חיובי.

חשבונות ציבוריים מאורגנים סביב תקציבים שנתיים הכוללים הכנסות צפויות והוצאות מורשות . בספרד, הדוגמה הטובה ביותר היא תקציב המדינה הכללי , הכולל הן סעיפי הוצאות (בריאות, חינוך, פנסיות, כבישים, משכורות עובדי ציבור וכו') והן מקורות הכנסה (מס הכנסה, מע"מ, תשלומי ביטוח לאומי, מיסים על עצמאים ועסקים, אגרות וכו').

מנקודת מבט כלכלית, הגירעון הציבורי הוא משתנה זרימה : הוא מודד את מה שקורה בתקופת זמן נתונה (לדוגמה, שנת תקציב). הוא אינו משקף את החוב המצטבר, אלא את היתרה לתקופה ספציפית זו בין מה שנכנס ליוצא מקופת הציבור.

כדי להשוות בין מדינות ולנתח את קיימות הכספים הציבוריים, הגירעון הציבורי כמעט תמיד מבוטא כאחוז מהתוצר המקומי הגולמי (תמ"ג) . זה מקל על ראיית המשקל היחסי של חוסר האיזון בהשוואה לגודל הכלכלה של אותה מדינה.

דוגמאות מעשיות לגירעון ציבורי

הדרך הבסיסית לחישוב הגירעון היא פשוטה מאוד: הכנסות - הוצאות . אם התוצאה שלילית, אנו מדברים על גירעון; אם היא חיובית, על עודף. משם, נתון זה מקושר לתמ"ג כדי לקבל את האחוז.

דמיינו לעצמכם מדינה עם תמ"ג של 100.000 אירו בשנה . במהלך אותה שנה, הממשלה מכניסה 40.000 אירו ומוציאה 50.000 אירו. היתרה היא:

• 40.000 – 50.000 = -10.000 יורו

אותם 10.000 יורו שליליים מייצגים גירעון ציבורי השווה ל -10% מהתמ"ג (10.000 מתוך 100.000). כך בדרך כלל סוכנויות סטטיסטיקה מציגות את הנתון: כאחוז המאפשר השוואה לאורך זמן ובין מדינות שונות.

דוגמה נוספת: נניח שהתמ"ג מסתכם ב-100.000 יורו, הממשלה מוציאה 10.000 וצורכת 8.000. התוצאה היא גירעון של 2.000 יורו . במונחים של תמ"ג, משמעות הדבר היא שהגירעון לאותה שנה הוא 2% מהתמ"ג , מכיוון ש-2.000 הם 2% מתוך 100.000.

אותה תבנית משמשת גם עבור גירעון הממשלה המרכזית וגם עבור גירעונות של ממשלות אזוריות, ביטוח לאומי ורשויות מקומיות. כל ממשלה מחשבת את המאזן השנתי שלה, וכל התוצאות הללו מחוברות יחד כדי לקבל את הגירעון הציבורי הכולל של המדינה.

גירעון המדינה, קהילות אוטונומיות וישויות מקומיות

כאשר אנו מדברים על הגירעון הציבורי הכולל, אנו מתייחסים לסכום הגירעונות (או העודפים) של כל הממשלים המרכיבים את המגזר הציבורי: הממשלה המרכזית, הממשלות האזוריות, הרשויות המקומיות והביטוח הלאומי. נתון מצרפי זה משמש כמדד באיחוד האירופי ובניתוחים בינלאומיים.

לכל רמת ממשל יש מקורות הכנסה ואחריות הוצאות משלה. לדוגמה, קהילה אוטונומית עשויה להיות בעלת עודף בשנה נתונה, בעוד שלממשלה המרכזית יש גירעון; סכום כל היתרות קובע את המצב הכולל של כספי הציבור.

במקרה הספרדי ישנה ייחודיות חשובה: גופים מקומיים (רשויות מקומיות, מועצות מחוזיות וכו') כפופים לכלל ספציפי. סעיף 135.2 לחוקה קובע כי על הממשלים הללו לשמור על תקציב מאוזן ; כלומר, הם אינם יכולים לצבור גירעון אלא בנסיבות חריגות.

הגבלה זו הושעתה בשנים 2020 ו-2021 עקב ההשפעה יוצאת הדופן של מגפת הקורונה, תוך ניצול הגמישות הקבועה בסעיף 135 עצמו. לאחר מכן, רשויות מקומיות חזרו למסגרת הכללית של איזון, אשר מגבילה באופן מבני את יכולתן להוציא הוצאות מעבר להכנסתן.

בפועל, הגירעון הציבורי הכולל מחושב על ידי חיבור תוצאות התקציב של כל רמות הממשל והתאמת הנתונים באמצעות קריטריונים סטנדרטיים (לדוגמה, תקני חשבונאות אירופיים). תוצאה זו מניבה את הנתון הרשמי שפורסם על ידי סוכנויות כמו משרד האוצר, בנק ספרד ויורוסטאט.

סוגי גירעון ציבורי: ראשוני, מחזורי ומבני

בהתאם למידע המבוקש, ניתן לגוון את מושג הגירעון הציבורי בכמה אופנים . כל אחת מהוריאציות הללו מסייעת להבין טוב יותר את מקור חוסר האיזון בין הכנסות להוצאות.

גירעון ראשוני מוגדר כגירעון שבו תשלומי הריבית על החוב אינם כלולים בחישוב ההוצאות . במילים אחרות, הוא מודד את האיזון בין הכנסות הממשלה השוטפות להוצאותיה, לא כולל עלות מימון החוב המצטבר. משתנה זה משמש לניתוח האם הממשלה תוכל לאזן את חשבונותיה מבלי להתחשב בנטל הפיננסי המורשה.

הגירעון המחזורי קשור לשלב במחזור הכלכלי . בתקופות של מיתון או משבר, ההכנסה יורדת (מכיוון שהפעילות הכלכלית, התעסוקה ורווחי החברות יורדים) וחלק מההוצאות האוטומטיות עולות (דמי אבטלה, סיוע סוציאלי). הפרש זה יוצר גירעון הנחשב "מחזורי", כלומר, נגרם על ידי הירידה במחזור.

הגירעון המבני, לעומת זאת, משקף את חוסר האיזון שהיה נמשך גם אם הכלכלה הייתה במצב "נורמלי" של תעסוקה מלאה או צמיחה מגמתית . מושג זה משמש להערכת האם, מעבר למשברים ספציפיים, מערכת הפיסקלית וההוצאות של המדינה אינה מאוזנת באופן קבוע והוא רלוונטי בדיונים כגון שקילות ריקרדיאנית.

ניתוחים בינלאומיים בדרך כלל מתאימים את הגירעון הציבורי כדי לבטל את השפעות המחזור הכלכלי או אירועים חריגים (כגון מגפה או הלם אנרגטי) וכך מתמקדים בחלק הקבוע ביותר של הבעיה, שהוא מה שקובע את הקיימות בטווח הבינוני והארוך.

התפתחות אחרונה של הגירעון הציבורי בספרד

נתונים ממשרד האוצר ומבנק ספרד מראים כיצד הגירעון הציבורי הספרדי השתנה בשנים האחרונות , עם תנודות חזקות בתקופות משבר.

בעקבות המשבר הפיננסי של 2008, הגירעון זינק שחקים: בשנת 2009 הוא עלה על 11% מהתמ"ג , נתון גבוה מאוד בהשוואה לממוצע האירופי של 3%. מצב זה שיקף הן את הירידה החדה בהכנסות הציבוריות והן את העלייה בהוצאות החברתיות ובצעדי תמריצים.

בשנת 2012 נרשם שיא משמעותי נוסף, עם גירעון של מעל 11% מהתמ"ג, בשיא משבר החוב הריבוני בגוש האירו. מאז ואילך, התאמות תקציביות והתאוששות כלכלית אפשרו להפחית בהדרגה את חוסר האיזון , והגיע לכ-3% בשנים שקדמו למגפה.

בשנת 2019 , לדוגמה, הגירעון הציבורי של ספרד עמד על כ- 2,8-3,1% מהתמ"ג , על פי מקורות סטטיסטיים שונים. למרות שהוא נותר מעל היעד האירופי, המגמה הייתה ברורה כלפי מטה.

הגעתו של מגפת הקורונה בשנת 2020 שינתה את הנוף באופן קיצוני: הגירעון זינק שוב לכ- 10-10,1% מהתמ"ג . השילוב של ירידה בהכנסות, עלייה בהוצאות הבריאות, סיוע לעסקים ולעובדים וצעדים יוצאי דופן מסבירים את ההשפעה המשמעותית הזו.

בשנים שלאחר מכן, הגירעון תוקן במהירות יחסית . בשנת 2021 הוא ירד לכ-6,7% מהתמ"ג, ובשנת 2022 הוא המשיך לרדת והתייצב על כ -4,7% מהתמ"ג . תחזיות רשמיות של משרד הכלכלה מצביעות על כך שבשנים הקרובות המטרה היא לקרב את הנתון ל -3% , גבול הייחוס שקבע האיחוד האירופי.

תקנות אירופאיות בנושא גירעון ציבורי

האיחוד האירופי משתמש בגירעון הציבורי כאחד המדדים המרכזיים להערכת האם הפיננסים של מדינה איתנים וברי קיימא . במסגרת מה שנקרא קריטריוני ההתכנסות לחברות באיחוד המוניטרי, נקבע כי המדינות החברות חייבות לשמור על:

• Un גירעון ציבורי שנתי שלא יעלה על 3% מהתמ"ג.
• א חוב ציבורי מתחת ל-60% מהתמ"ג.

בפועל, מעטות ממדינות גוש האירו עומדות בשני התנאים, במיוחד לאחר המשבר הפיננסי והמגפה. למרות זאת, ערכים אלה נותרו אמת המידה של הסכם היציבות והצמיחה.

כאשר מדינה חברה חורגת מסף הגירעון של 3%, הנציבות והמועצה יכולות להפעיל את נוהל הגירעון המוגזם (EDP) . מנגנון זה כרוך בפיקוח מוגבר ובחובה להגיש תוכניות פעולה מתקנות, ויכול להוביל לעונשים כספיים אם לא יינקטו צעדים יעילים.

הסנקציות המתוכננות כוללות קנס של 0,2% מהתמ"ג , אליו ניתן להוסיף רכיב משתנה בהתאם להתקדמות המדינה לעבר היעד, עם סכום מקסימלי נוסף של 0,5% מהתמ"ג . סנקציות אלו יכולות להצטבר כל שישה חודשים אם המדינה לא תתקן את מצבה, אם כי בפועל הן כמעט ולא יושמו במלואן.

במהלך מגפת הקורונה, האיחוד האירופי השהה זמנית את הכללים הפיסקליים הללו כדי לאפשר למדינות החברות להגדיל את ההוצאות ללא הלחץ המיידי של תוכנית ה-EDP. לאחר מכן, המדינות החברות הסכימו להפעיל מחדש את מסגרת המשמעת הפיסקלית, תוך דיונים מתמשכים על רפורמות פוטנציאליות כדי להפוך את הכללים לגמישים וניתנים להתאמה , כולל הפחתת חומרת הקנסות (לדוגמה, מ-0,2% מהתמ"ג ל-0,05% במקרים מסוימים).

מהו חוב ציבורי ואיך הוא קשור לגירעון?

חוב ציבורי , המכונה גם חוב ריבוני, הוא סך ההתחייבויות הפיננסיות שיש למגזר הציבורי כלפי המגזר הפרטי ונושים אחרים . הוא כולל את חובות הממשלה המרכזית, הממשלות האזוריות, הרשויות המקומיות ומערכות הביטוח הלאומי כלפי יחידים, חברות, בנקים, קרנות השקעה או מדינות אחרות.

בפועל, חוב זה לובש צורה של ניירות ערך פיננסיים שהונפקו על ידי משרד האוצר או גופים ציבוריים אחרים: שטרות אוצר, אגרות חוב ושטרות ממשלתיים , שטרי חוב וכו'. לכל אחד מהמסמכים הללו יש תאריך פדיון ושיעור ריבית המשולם למשקיעים שהלוו את כספם למגזר הציבורי.

המפתח הוא שחוב ציבורי הוא משתנה מלאי ; כלומר, הוא מייצג את הסכום הכולל המצטבר שהמדינה חייבת בזמן מסוים . בכל שנה, הגירעון או העודף המתקבלים מתווספים או מופחתים מחוב קיים זה, כך ששני הנתונים קשורים זה בזה באופן הדוק.

אם מדינה רושמת גירעון ציבורי בשנה פיסקלית נתונה, היא תצטרך לממן את עצמה כדי לכסות אותו, בדרך כלל על ידי הנפקת חוב חדש . הלוואות חדשות אלו מגדילות את ההיקף הכולל של החוב שטרם נותר. לעומת זאת, אם הממשלה משיגה עודף בשנה מסוימת, היא יכולה להשתמש בחלק מהעודף הזה כדי לפרוע חוב ולהפחית את היתרה שטרם נותר.

בדומה לגירעון, החוב הציבורי מבוטא לעתים קרובות כאחוז מהתמ"ג , מה שמאפשר לנו למדוד את משקלו היחסי על גודל הכלכלה. לדוגמה, בספרד לפני המגפה, החוב הציבורי היה כ -95,5% מהתמ"ג , הרבה מעל למגבלה האירופית של 60% אך נמוך יותר מאשר במדינות אחרות עם רמות העולות על 100% מהתמ"ג.

חוב ציבורי ומימון גירעון

כאשר הממשלה מוציאה יותר ממה שהיא מכניסה, עליה למצוא דרך לממן את הגירעון הזה . ישנן שלוש דרכים תיאורטיות עיקריות לכסות את הגירעון הציבורי, לכל אחת יתרונות וחסרונות משלה.

האפשרות הראשונה היא להעלות מיסים או ליצור מיסים חדשים . פעולה זו מגדילה את ההכנסות ומקטינה את הפער בין הכנסות להוצאות. גישה זו היא חלק ממדיניות פיסקלית והיא באחריות הממשלה והפרלמנט. עם זאת, היא לרוב אינה פופולרית ויכולה להיות לה השפעות שליליות על הצריכה, ההשקעות או התעסוקה אם נעשה בה שימוש יתר.

האפשרות השנייה היא שהבנק המרכזי ינפיק כסף . בכלכלות מפותחות, נוהג זה נמנע כמנגנון ישיר למימון הגירעון משום שהוא יוצר אינפלציה ופיחות ערך המטבע , אשר מעוותים את התפקוד התקין של הכלכלה ופוגעים במיוחד בחוסכים ובבעלי הכנסה קבועה. אמצעים מסוג זה נופלים תחת הכותרת של מדיניות מוניטרית מרחיבה.

השיטה השלישית והנפוצה ביותר היא הנפקת חוב ציבורי . משרד האוצר מנפיק אג"ח, שטרות ממשלתיים ומכשירים אחרים עם מועדי פדיון משתנים בשווקים הפיננסיים, ובכך משיג את המימון הדרוש לכיסוי הגירעון. משקיעים (בנקים, קרנות, יחידים ומדינות אחרות) רוכשים ניירות ערך אלה בציפייה לקבל תשלומי ריבית תקופתיים והחזר הקרן במועד הפירעון.

לדוגמה, אם משרד האוצר מנפיק מיליארד אירו באג"ח ל-10 שנים , הקונים יתנו את הכסף הזה לממשלה היום, ובתמורה הם יקבלו קופונים תקופתיים במשך עשור, בנוסף להחזר הקרן במועד הפירעון. הסכום המצטבר של כל ההנפקות ללא תגמול הוא מה שאנו מכנים חוב ציבורי, שבדרך כלל מבוטא כאחוז מהתמ"ג.

למנגנון זה יש השפעות על כל המשק. כאשר החוב הציבורי גבוה מאוד והמדינה זקוקה למימון מתמיד, יכול להתרחש אפקט הדחיקה : המגזר הציבורי מתחרה בחברות פרטיות על חסכונות זמינים, ואלה נאלצות להציע ריביות גבוהות יותר כדי למשוך מימון, מה שמייקר את פעילותן ויכול להפחית את התחרותיות.

הבדלים עיקריים בין גירעון ציבורי לחוב ציבורי

למרות שהמונחים מתערבבים לעתים קרובות בשיחות, חשוב להבהיר את ההבדלים הבסיסיים בין גירעון ציבורי לחוב ציבורי , משום שכל אחד מהם מספק מידע שונה על המצב הכלכלי של מדינה.

ראשית, הגירעון הציבורי הוא משתנה זרימה : הוא מודד את האיזון בין הכנסות להוצאות על פני תקופה מסוימת (בדרך כלל שנה אחת). חוב ציבורי, לעומת זאת, הוא משתנה מלאי : הוא משקף את הסכום הכולל שחייבים בזמן נתון, לאחר סיכום כל הגירעונות והפחתת עודפים משנים קודמות.

שנית, הגירעון מציין את חוסר האיזון השנתי במימון הציבורי, בעוד שחוב מציג את רמת החוב הכוללת . מדינה יכולה להיות בעלת גירעון בינוני בשנה נתונה ועדיין לשאת בחוב גבוה מאוד עקב הצטברות בעבר. באופן דומה, מדינה יכולה להיות בעלת חוב נמוך אך לרשום גירעון חד פעמי גבוה עקב נסיבות יוצאות דופן.

יתר על כן, החוב הציבורי אינו מושפע רק מהגירעון השנתי, אלא גם מגורמים אחרים, כגון תשלומי ריבית , קנסות אירופיים אפשריים הקשורים לנוהל הגירעון המוגזם, שינויים בשער החליפין (בחובות שהונפקו במטבע חוץ) או החלטות פירעון מוקדם.

מנקודת מבט של קיימות, גירעון גבוה ומתמשך נוטה להגדיל את החוב הציבורי לרמות שעלולות לעורר חששות בשווקים הפיננסיים. אם משקיעים תופסים סיכון, הם ידרשו ריביות גבוהות יותר , מה שבתורו מגדיל את עלויות ההלוואה של הממשלה ויכול לעורר ספירלה מורכבת: יותר ריבית, יותר הוצאות, יותר גירעון, ושוב, יותר חוב.

למה חשוב להפחית את הגירעון הציבורי

שליטה בגירעון הציבורי אינה רק עניין של ציות לתקנות בריסל; היא קשורה ישירות ליכולתה העתידית של מדינה לממן שירותים ציבוריים איכותיים , לקיים את מדינת הרווחה שלה ולהגיב למשברים בלתי צפויים.

כאשר מדינה מתמודדת עם גירעון במשך שנים רבות , החוב הציבורי שלה גדל באופן משמעותי, משום שכל שנה עם יתרה שלילית כמעט תמיד מביאה להנפקות חדשות של אג"ח ושטרות ממשלתיים. חוב מצטבר זה פירושו תשלום ריבית מדי שנה, שהופכת להוצאה קבועה שקשה להפחית.

אם תשלומי הריבית הופכים גבוהים מדי, חלק הולך וגדל מהתקציב מוקצה לפירעון חובות קודמים במקום להשקיע בבריאות, חינוך, תשתיות או חדשנות. מצב זה מחמיר בשל מגבלות המוטלות על ידי תקנות אירופיות ולחץ השוק על הממשלה להציג תוכניות אמינות לקונסולידציה פיסקלית.

בהקשרים של חוב גבוה מאוד, למדינות יש פחות מרחב תמרון בתגובה למשבר חדש באמצעות צעדים מרחיבים, משום שמשקיעים עשויים לפקפק ביכולתם להחזיר את חובם. מסיבה זו, כלכלנים רבים מדגישים את החשיבות של צמצום גירעונות וייצוב חוב בתקופות של צמיחה , ובכך יוצרים "מאגרים" המאפשרים להם לפעול כאשר המיתון הבא יפרוץ.

בסופו של דבר, הקשר בין גירעון לחוב ציבורי הופך למדד מרכזי לכושר הפירעון של ממשל וליכולתו לעמוד בהתחייבויותיו מבלי לנקוט כל הזמן בהתאמות דרסטיות או בהעלאות מיסים פתאומיות המשפיעות על כלל האזרחים.

הבנת ההבדל בין מה שחסר מדי שנה (גירעון) לבין כל מה שכבר חייב (חוב), כיצד מחושב כל גודל , מהן התקנות האירופיות הנדרשות, ומהן ההשלכות של חוב גבוה, עוזרת לקרוא כותרות על כספי ציבור מנקודת מבט שונה ולהעריך טוב יותר את הוויכוחים על מי משלם היום ומי יישא בחשבון עבור ההחלטות הכלכליות הנוכחיות מחר.