Poder legislativo: funciones, modelos, proceso y organización en España, Alemania y la UE

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El poder legislativo es la pieza que da forma a las normas que rigen una sociedad y, al mismo tiempo, fiscaliza al Gobierno y aprueba el presupuesto del Estado. Aunque su diseño cambia de un país a otro, su misión es siempre la misma: representar a la ciudadanía y convertir sus demandas en leyes. A lo largo del tiempo, este poder ha pasado de asambleas abiertas a sistemas complejos con comisiones, debates y controles en varias rondas.

Su denominación y estructura varían enormemente: parlamentos, congresos, asambleas, consejos… algunas naciones optan por una única cámara y otras por dos, con equilibrios distintos entre representación territorial y población. Esta pluralidad no es caprichosa; responde a la historia, la geografía y el modelo de Estado de cada país.

Qué es el poder legislativo y para qué sirve

Cuando hablamos de legislativo hablamos de la institución que hace leyes, aprueba los Presupuestos y vigila la acción del Ejecutivo. Más allá del Pleno, gran parte del trabajo se realiza en comisiones y ponencias, donde se estudian textos, se negocian enmiendas y se pulen detalles. Sin cuórum suficiente no puede deliberar ni votar, y su actividad se articula mediante reglas procedimentales muy pautadas.

En casi todas las democracias modernas, las iniciativas legislativas pueden llegar desde distintas fuentes: Gobiernos, cámaras legislativas, asambleas subnacionales e incluso la ciudadanía, si alcanzan un umbral de firmas. Este pluralismo en el arranque del proceso asegura diversidad de ideas y controles cruzados, de modo que ninguna propuesta se apruebe sin contraste.

Al trabajar, los legisladores se agrupan por partidos, con portavoces y coordinadores que ordenan la agenda y la estrategia. Las comisiones reciben comparecencias, piden informes y, a menudo, son el primer filtro técnico y político de cualquier texto. El Pleno debate los asuntos con luz y taquígrafos, pero el afinado fino se cocina en estos foros especializados.

En los sistemas con dos cámaras, suele hablarse de cámara alta y baja. La primera acostumbra a tener términos más largos, una vinculación territorial más marcada y, en ocasiones, un papel revisor; la segunda, por lo general, representa a la población y concentra la decisión final.

Nombres y tipos de legislaturas en el mundo

El nombre del órgano legislativo dice mucho de su tradición política. En el mapa global encontramos términos que evocan reunión, consejo o deliberación, y que beben de lenguas clásicas y vernáculas. Estas denominaciones condensan siglos de cultura institucional.

• Asamblea (de ensamblar)
• Congreso (de congregar)
• Consejo (del latín «reunión»)
• Dieta (del antiguo alemán «gente»)
• Estados (del francés antiguo «condición» o «estatus»)
• Parlamento (del francés parler, «hablar»)

Según la denominación interna, es posible encontrar fórmulas como Cámara de la Asamblea, Cámara de Jefes, Asamblea Legislativa, Consejo Legislativo o Asamblea Nacional, todas ellas con matices sobre composición o funciones.

• Cortes (español)
• Duma (del ruso dúma, «pensamiento»)
• Knéset (del hebreo, «reunión»)
• Rada (del ucraniano, «consejo»)
• Sejm (del polaco, «reunión»)
• Sóviet (del ruso, «consejo»)
• Thing (del antiguo germánico, «asamblea»)
• Véche (del antiguo eslavo, «consejo»)

Más allá de su etiqueta, todas comparten objetivo: convertir en normas las decisiones colectivas y nombrar representantes que velen por el interés general.

Evolución histórica de las cámaras legislativas

La genealogía de la representación política arranca, como poco, en la Atenas clásica con la Ekklesía, una asamblea de democracia directa. Allí, los ciudadanos intervenían sin intermediarios en la toma de decisiones. En paralelo, la Boulé preparaba la agenda. Este binomio deliberación–preparación anticipa la lógica comité–pleno que hoy vemos en tantos parlamentos.

En Roma, la arquitectura cambió con el tiempo. La República combinó Senado (órgano con enorme ascendiente político en manos de patricios) y asambleas populares (centurial y tribal), donde se votaban leyes y se elegían magistrados. La mezcla de consejo estable y asambleas electorales influyó en modelos posteriores.

Ya en la Europa medieval, los monarcas convocaron reuniones de estamentos para consultar impuestos y otros grandes asuntos. En Inglaterra, la Carta Magna de 1215 limitó el poder del rey y cristalizó la idea de que los tributos precisan consentimiento. Con el tiempo, aquello desembocó en un Parlamento bicameral con Lores y Comunes, que consagró la deliberación separada por órdenes.

En Francia, los Estados Generales congregaban clero, nobleza y común. Aquellas experiencias, sumadas al empuje intelectual de la Ilustración (con la separación de poderes de Montesquieu como estandarte), abrieron paso a constituciones que canalizaban y acotaban la autoridad.

Las revoluciones americana y francesa reconfiguraron el tablero. En Estados Unidos se creó un Congreso con Senado (representación estatal igualitaria) y Cámara de Representantes (según población). En Francia, la Asamblea Nacional y la Asamblea Legislativa marcaron el tránsito desde la monarquía absoluta. En los siglos XIX y XX la extensión del sufragio y la inclusión de mujeres y grupos marginados ensancharon la base democrática.

Con la globalización, surgieron parlamentos supranacionales, como el Europeo, que añaden una capa transnacional a la función legislativa. Y con el salto digital llegaron peticiones electrónicas, consultas en línea y nuevas formas de implicación pública. La tecnología multiplica los canales de participación y exige más transparencia.

Diseños institucionales: unicameral, bicameral, tricameral y más

El edificio legislativo puede tener una, dos o, excepcionalmente, tres o cuatro cámaras. Lo normal es optar por fórmulas unicamerales o bicamerales. En estas últimas, una cámara alta actúa de contrapeso o revisión, a menudo con vínculos territoriales y mandatos más largos, y una cámara baja empuja la agenda legislativa central.

En federaciones, la cámara alta suele representar a los estados: es el caso del Senado de Australia o del de Estados Unidos (desde 1913 elegido por sufragio directo, antes designado por legislaturas estatales). Hay modelos en los que los gobiernos regionales envían delegados, como sucede en Alemania o en la Unión Europea a través del Consejo. Este diseño protege el equilibrio territorial cuando hay grandes asimetrías de población.

Las cámaras altas pueden estar más limitadas en sistemas parlamentarios (papel revisor y asesor), mientras que en regímenes presidenciales su peso puede igualar o superar al de la cámara baja. El reparto de competencias variará según constitución y costumbre.

Hubo experimentos poco frecuentes: legislaturas tricamerales (Sudáfrica en los años finales del régimen de minoría blanca) y tetracamerales en la vieja Escandinavia. A nivel subnacional, sobreviven órganos con funciones específicas, como el Consejo del Gobernador de Massachusetts. Son rarezas históricas que ilustran la búsqueda de equilibrios.

El tamaño importa: China alberga la asamblea nacional más grande, con miles de miembros, y el Vaticano la más pequeña, con apenas unos pocos. La literatura comparada sugiere que la cámara baja tiende a crecer con la «raíz cúbica» de la población. Más escaños ofrecen mejor representación de la diversidad, pero ralentizan la toma de decisiones.

En la práctica, cada cámara se organiza con comisiones, grupos parlamentarios y procedimientos que ordenan el debate. Para sesionar se exige cuórum; varias tareas se delegan a comités; y los partidos articulan su vida interna en órganos propios. El engranaje busca deliberación informada y decisiones razonadas.

El poder legislativo en Alemania: niveles y debate municipal

El modelo alemán reparte funciones entre Federación y Länder. A escala federal, el Bundestag (parlamento) y el Bundesrat (cámara de representación de los estados) comparten la producción normativa, con un Comité Mixto preparado para situaciones excepcionales. En los Länder, cada parlamento regional legisla según su constitución.

Predomina la idea de que no existe un poder legislativo propio en distritos y municipios, porque son entes de autogobierno insertos en el poder ejecutivo del estado federado. Sus órganos carecerían de inmunidad parlamentaria y actúan bajo supervisión administrativa, con reglamentos municipales en vez de constituciones autoaprobadas. Esta visión los concibe como administraciones, no como legislaturas.

La postura contraria alega que el artículo 28 de la Ley Fundamental garantiza una «representación» elegida por sufragio general, directo, libre, igual y secreto en Länder, distritos y municipios, y que existen estatutos municipales que fijan la organización básica. Además, la supervisión estatal también alcanza, con límites, a los propios Länder. Según esta tesis, los consejos municipales tendrían un perfil más próximo a una mini legislatura, al menos en ciertas materias de su competencia.

España: Cortes Generales, Congreso y Senado

España es una monarquía parlamentaria: el Rey encarna la Jefatura del Estado, pero el poder reside en las Cortes Generales (Congreso y Senado) y en el Gobierno, con un Poder Judicial independiente. Las Cortes ejercen la potestad legislativa, aprueban los Presupuestos y controlan al Ejecutivo.

El Congreso tiene 350 diputados elegidos por sufragio universal cada cuatro años. Investiga al presidente del Gobierno, decide su confianza y es la primera cámara que tramita proyectos y proposiciones de ley. En caso de choque entre cámaras, la decisión definitiva suele corresponder al Congreso.

El Senado se define como cámara de representación territorial y actúa como segunda lectura. Puede vetar o enmendar textos, con mayorías distintas según el caso, pero el Congreso puede levantar el veto y aceptar o rechazar cambios. Su foco se orienta con especial atención a asuntos autonómicos.

Sobre su composición, las cifras varían por legislaturas. Hay referencias a 259 senadores (208 elegidos y 51 designados por parlamentos autonómicos) y otras a 265 o incluso 266, con 208 electos y 57 designados. La clave es que una parte de los senadores es de elección directa y otra procede de las asambleas autonómicas, con reglas que permiten añadir un senador por cada millón de habitantes del territorio. Por provincias, lo habitual es elegir cuatro; las islas mayores (Gran Canaria, Tenerife y Mallorca) eligen tres, y otras agrupaciones insulares, uno. Las ciudades autónomas cuentan con representación propia.

Cómo se aprueban las leyes en España (paso a paso)

La iniciativa legislativa corresponde al Gobierno, a ambas Cámaras, a las asambleas de las comunidades autónomas y a la ciudadanía si reúne un mínimo de 500.000 firmas, con requisitos fijados por ley orgánica. Todas se presentan ante el Congreso, salvo que se trate de proposiciones del Senado, que tras su toma en consideración se envían al Congreso para iniciar la tramitación. El Gobierno tiene iniciativa exclusiva en Presupuestos.

Presentado un texto, se publica oficialmente. Si la iniciativa viene de diputados, asambleas autonómicas o firmas ciudadanas, se remite al Gobierno para que opine sobre su toma en consideración y, si afecta a ingresos o gastos, para que dé o niegue su conformidad. Si en 30 días no hay respuesta motivada, puede incluirse en el orden del día para debatirse.

El «filtro» de toma en consideración se reserva para proposiciones (no para proyectos del Gobierno ni para las que vengan del Senado). Se discute su oportunidad y principios, y la Cámara vota si seguir o no. Superado ese punto, se abre un plazo de enmiendas.

Las enmiendas pueden ser a la totalidad (solo los grupos parlamentarios) o al articulado. Si hay enmiendas de totalidad, se celebra un debate en el Pleno que puede tumbar el texto o devolverlo a Comisión. Lo habitual es continuar y pasar el testigo a la Comisión competente.

La Comisión nombra una ponencia, que a puerta cerrada estudia enmiendas y elabora un informe. Luego, la propia Comisión debate y aprueba un dictamen. Los grupos cuyas enmiendas no prosperaron pueden mantenerlas para el Pleno. Este tramo técnico-político es donde más se ajusta la letra pequeña.

En Pleno, un miembro del Gobierno, si el proyecto es suyo, presenta el texto; luego interviene quien defiende el dictamen de Comisión. Se debaten y votan las enmiendas mantenidas. Hay un procedimiento que permite, en muchos casos, que la Comisión apruebe con competencia legislativa plena y que el texto pase directo al Senado sin Pleno. Se reserva el Pleno para los asuntos de mayor calado.

En el Senado, el texto puede recibir un veto (equivalente a una enmienda a la totalidad) o enmiendas parciales. El Congreso decide la última palabra: mayoría absoluta en los dos primeros meses para levantar el veto, o mayoría simple pasado ese tiempo; las enmiendas parciales del Senado requieren mayoría simple para incorporarse. Una vez zanjadas las diferencias, la ley queda definitivamente aprobada.

La ley se envía al Rey para su sanción y promulgación, y se publica en el Boletín Oficial del Estado. Hay procedimientos especiales: las leyes orgánicas exigen mayoría absoluta en una votación final sobre el conjunto; los Presupuestos deben presentarse antes del 1 de octubre, y si no hay aprobación en plazo se prorrogan automáticamente los del año anterior.

Los Estatutos de Autonomía siguen trayectorias reforzadas, diferenciando entre los previstos en los artículos 143 y 151 de la Constitución, con participación intensa de las asambleas autonómicas y aprobación final como ley orgánica. La reforma constitucional pide mayorías cualificadas: en general, tres quintos en cada Cámara, con comisión mixta para conciliar; o dos tercios del Congreso si no hay acuerdo y mayoría absoluta del Senado. En supuestos de reforma total o de partes especialmente sensibles, el procedimiento se endurece: aprobación por unas Cortes, disolución, nuevas Cortes, nueva aprobación y referéndum obligatorio.

El Congreso convalida o deroga los decretos-leyes del Gobierno en 30 días (o la Diputación Permanente si la Cámara está disuelta). Junto con el Senado, autoriza la prestación del consentimiento del Estado en tratados o convenios internacionales. También puede autorizar referendos consultivos de especial relevancia y participa en la declaración o prórroga de los estados de alarma, excepción y sitio, con diferentes exigencias de mayorías y alcances.

Jefatura del Estado y equilibrio de poderes

La Constitución define a España como monarquía parlamentaria. El Rey simboliza la unidad y continuidad del Estado, ejerce la más alta representación internacional y arbitra y modera el funcionamiento institucional. Juan Carlos I fue proclamado en 1975 y, tras su abdicación, Felipe VI reina desde 2014. La reina consorte es Letizia, la Princesa de Asturias Leonor es heredera, seguida por la infanta Sofía.

Entre las funciones constitucionales del Rey destacan: sancionar y promulgar leyes; convocar y disolver las Cortes y elecciones; proponer y nombrar al presidente del Gobierno, cesarlo en los términos constitucionales; nombrar y separar ministros a propuesta del presidente; expedir decretos acordados en Consejo de Ministros; conferir empleos y honores; ser informado de asuntos de Estado y presidir el Consejo cuando proceda; mando supremo de las Fuerzas Armadas; derecho de gracia (con la prohibición de indultos generales); Alto Patronazgo de las Reales Academias; acreditar embajadores; manifestar el consentimiento del Estado en tratados, y declarar la guerra y hacer la paz con autorización de las Cortes.

Organización territorial y administraciones

El Estado se articula en comunidades autónomas, provincias y municipios. Entre 1979 y 1983 se aprobaron los Estatutos que dieron lugar a las 17 comunidades autónomas actuales; en 1995 se incorporaron los de Ceuta y Melilla. Las islas canarias y baleares cuentan con cabildos y consejos insulares como órganos de gobierno propios.

El municipio es la puerta de entrada de la ciudadanía a los asuntos públicos; su gobierno es el Ayuntamiento, con alcalde o alcaldesa y concejales. La provincia agrupa municipios y se gobierna mediante diputaciones (cabildos o consejos insulares en archipiélagos). Los municipios pueden asociarse en mancomunidades y, cuando la realidad urbana lo pide, organizarse en áreas metropolitanas. Estas fórmulas permiten gestionar servicios y obras de manera coordinada.

La Administración General del Estado se estructura en: servicios en el exterior; Organización Central (ministerios y servicios comunes); y Organización Territorial (Delegaciones del Gobierno en comunidades autónomas). Los delegados o delegadas del Gobierno son nombrados por Real Decreto y representan al Ejecutivo en cada territorio. Su misión es coordinar la presencia estatal en el territorio.

En educación, desde 1981 hasta 2000 se transfirieron competencias a las comunidades autónomas. Para coordinarlas, existe la Conferencia Sectorial de Educación, integrada por los titulares autonómicos y el Ministerio competente. Tras la reestructuración de 2020, las funciones de política educativa se reparten entre el Ministerio de Educación, Formación Profesional y Deportes (MEFD), el de Ciencia, Innovación y Universidades (MCNU) y el de Cultura (MCU). Aunque la Administración local no es educativa, suele contar con concejalías o institutos municipales de educación y puede asumir funciones delegadas vinculadas a intereses propios.

La Unión Europea y su proceso legislativo

En la UE, el procedimiento legislativo ordinario involucra a la Comisión (que propone), al Parlamento y al Consejo (que colegislan). Cuando llega una propuesta a la Eurocámara, se asigna a la comisión competente para el fondo; otras comisiones pueden emitir opinión o trabajar como asociadas si comparten competencia. Si hay conflicto, la Conferencia de Presidentes decide sobre el reparto.

La comisión para el fondo designa a una persona ponente (y los grupos a ponentes alternativos) que sigue el expediente, prepara un proyecto de informe con enmiendas y lo defiende. Se comprueba la base jurídica y, si hay impacto presupuestario, su encaje en el marco financiero plurianual. Si se detectan dudas sobre derechos fundamentales, puede intervenir la comisión de Libertades Civiles.

Las comisiones debaten, organizan audiencias de expertos cuando procede y votan enmiendas por mayoría simple. Antes de la votación final, piden a Comisión y Consejo su posición sobre las enmiendas aprobadas. El informe pasa al Pleno, donde se admiten nuevas enmiendas dentro de plazo. El Pleno puede aprobar, modificar o rechazar la propuesta, y si no hay resolución legislativa, el expediente vuelve a comisión.

Desde Ámsterdam, es posible cerrar un acuerdo en primera lectura. Para ello, la comisión puede pedir un mandato de negociación (sin objeciones en 24 horas o con voto del Pleno). Las conversaciones interinstitucionales las lidera la comisión competente, con el ponente y los alternativos. Si hay pacto, el Coreper comunica el compromiso y el Parlamento lo somete a votación prioritaria.

En cada paso, se vota normalmente por mayoría simple de votos emitidos. El resultado de la primera lectura se remite al Consejo y la Comisión puede presentar una propuesta modificada incorporando enmiendas parlamentarias. El objetivo es conciliar posiciones sin sacrificar la calidad normativa.

Conceptos relacionados y obras de referencia

Con el poder legislativo dialogan y se equilibran otros poderes y nociones: legislatura, poder ejecutivo, poder judicial, poder electoral, separación de poderes y soberanía parlamentaria. Existen repertorios comparados de parlamentos por país y estudios académicos sobre organización legislativa y procesos parlamentarios. Manualas y «handbooks» de editoriales de referencia sintetizan la experiencia comparada y ayudan a entender la diversidad de modelos.

Este recorrido permite apreciar que, bajo etiquetas distintas, late la misma idea: un poder que transforma la voluntad popular en reglas legítimas, con controles múltiples y procedimientos abiertos. Su historia, sus formas y sus variantes nacionales y supranacionales demuestran que hay muchas maneras de organizar la deliberación, pero un denominador común: deliberar, representar y decidir con garantías.