立法权：西班牙和欧盟的职能、模式和流程

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立法部门负责起草法律、批准预算和监督政府，其体制形式从一院制到两院制不等。
西班牙在国会和参议院中构建了程序，包括多元倡议、委员会和全体会议阶段，以及强化特殊程序。
在欧盟，议会和理事会共同立法；委员会、报告员和早期谈判有助于在第一次审议中达成协议。

立法机构

立法机构是制定社会规则、监督政府并批准国家预算的机构。尽管各国立法机构的结构有所不同，但其使命始终如一： 代表公民并将他们的诉求转化为法律随着时间的推移，这种权力已经从开放式集会演变为包含委员会、辩论和多轮控制的复杂系统。

它们的名称和结构千差万别：议会、大会、集会、委员会…… 有些国家选择设立单议院，而有些国家则选择设立双议院。各国在领土代表性和人口比例上存在差异。这种多元化并非随意设定，而是反映了各国的历史、地理和国家模式。

什么是立法权？立法权的目的是什么？

我们所说的立法机构，指的是制定法律、批准预算并监督行政部门行动的机构。除了全体会议之外，大部分工作都是在委员会和工作组中完成的，在这些机构中，人们研究文本、协商修正案并完善细节。 如果没有足够的法定人数，就无法进行审议或投票。其活动是通过高度结构化的程序规则来组织的。

在几乎所有现代民主国家，立法倡议可以来自不同的来源：政府、立法机构、地方议会，甚至公民（如果达到一定的签名门槛）。 过程开始时的这种多元化保证了思想的多样性和交叉核查。因此，任何提案都必须经过辩论才能获得通过。

议会职能

立法者在工作中会按党派分组，由发言人和协调员制定议程和策略。各委员会负责听取证词、要求提交报告，并且通常还会…… 它们是任何文本的第一道技术和政治过滤器。全体会议公开讨论各项议题，但具体调整则在这些专门论坛中进行。

在配备两个摄像头的系统中，通常会提到高位摄像头和低位摄像头。高位摄像头通常有更长的名称。 更明显的领土联系 有时，第二位还扮演审查的角色；第二位通常代表民众，并集中做出最终决定。

世界各国立法机构的名称和类型

该立法机构的名称充分体现了其政治传统。放眼全球，我们可以找到许多与会议、议会或审议相关的词汇，这些词汇既源自古典语言，也源自本土语言。 这些名称凝聚了几个世纪的制度文化。.

集会（加入)
国会（聚集)
理事会（源自拉丁语“会议”）
饮食（源自古德语“人民”）
状态（源自古法语“condition”或“status”）
议会（源自法语）谈话， “讲话”）

根据内部术语，可以找到如下公式： 州议会、酋长院、立法议会立法委员会或国民议会，它们在组成或职能方面都有细微差别。

科尔特斯（西班牙语）
杜马（源自俄语）杜马， “想法”）
以色列议会（源自希伯来语，“会议”）
拉达（源自乌克兰语，“委员会”）
Sejm（源自波兰语，“会议”）
苏维埃（源自俄语，“委员会”）
事物（源自古日耳曼语，“集合”）
Véche（源自古斯拉夫语，“议会”）

抛开他们的标签不谈，他们都拥有相同的目标： 将集体决策转化为规则 并指定代表维护公众利益。

立法机构的历史演变

政治代表制的谱系至少可以追溯到古典时期的雅典。教会这是一个直接民主大会。在那里，公民无需中间人即可参与决策。与此同时，布勒我当时正在准备议程。 这种审议-准备相结合的方式预示了委员会-全体会议的逻辑。 这种情况在当今许多国家的议会中都屡见不鲜。

在罗马，建筑风格随着时间推移而变化。共和国时期，元老院（一个掌握在贵族手中、拥有巨大政治影响力的机构）与民众大会（百人大会和部落大会）相结合，民众大会负责投票表决法律和选举官员。 稳定的议会和选举议会相结合的模式影响了后来的模式。.

即使在中世纪的欧洲，君主也会召集各等级代表大会来讨论税收和其他重要事项。在英国，1215年的《大宪章》限制了国王的权力，并巩固了税收需要征得同意的观念。 随着时间的推移，这最终形成了由上议院和下议院组成的两院制议会。从而确立了通过命令进行单独审议的原则。

在法国，三级会议将教士、贵族和平民聚集在一起。这些经验，再加上启蒙运动的知识推动（以孟德斯鸠的三权分立为标准）， 它们为规范和限制权力的宪法铺平了道路。.

美国革命和法国革命重塑了政治格局。在美国，国会成立，由参议院（各州代表人数相等）和众议院（按人口比例分配席位）组成。在法国，国民议会和立法议会的成立标志着从君主专制政体向政治体制的过渡。 在 19 世纪和 20 世纪，选举权的扩大以及妇女和边缘群体的加入，拓宽了民主的基础。.

随着全球化的发展，诸如欧洲议会之类的超国家议会应运而生，为立法职能增添了跨国维度。而随着数字化飞跃，电子请愿、在线咨询和新型公众参与形式也应运而生。 技术拓展了参与渠道，也要求更高的透明度。.

机构设计：一院制、两院制、三院制等等

立法机构大楼可以设一个、两个议院，特殊情况下也可以设三个或四个议院。一院制或两院制是常态。在两院制中， 高位摄像机起到配重或审查的作用。通常具有领土联系和较长的任期，下议院推动中央立法议程。

在联邦制国家，上议院通常代表各州：例如澳大利亚参议院和美国参议院（自1913年起由选民直接选举产生，此前由各州议会任命）。也有一些模式是由地区政府派遣代表，例如德国或通过欧盟理事会参与联邦事务的欧盟。 这种设计能够在人口分布极不对称的情况下保护领土平衡。.

在议会制国家，上议院的权力可能受到更多限制（审查和咨询作用），而在总统制国家，上议院的权力可能与下议院的权力相当甚至超过下议院。 权力的分配将根据宪法和习俗而有所不同。.

历史上曾出现过一些零星的议会制度实验：例如南非白人少数政权末期的三院制议会和斯堪的纳维亚半岛的四院制议会。在地方层面，一些具有特定职能的机构仍然存在，例如马萨诸塞州州长委员会。 这些都是历史上罕见的事件，体现了人们对平衡的追求。.

规模很重要：中国拥有规模最大的国民议会，议员数千人，而梵蒂冈规模最小，只有寥寥几人。比较研究表明，下议院的规模往往与人口的立方根成正比。 增加席位可以更好地体现多样性，但会减慢决策速度。.

实际上，每个议院都设有委员会、议会小组和议事规则来规范辩论。召开会议需要达到法定人数；各项任务被分配给各个委员会；政党则通过各自的机构管理内部事务。 该系统旨在寻求知情审议和理性决策。.

德国的立法权：层级与市政辩论

德国模式将职能划分在联邦和各州之间。在联邦层面，联邦议院（议会）和联邦参议院（各州代表机构）共同负责立法工作，并设有一个联合委员会以应对特殊情况。 在各州，每个州议会都根据其宪法进行立法。.

普遍观点认为，由于各区和市是联邦国家行政部门下属的自治实体，因此它们缺乏独立的立法权。它们的机构不享有议会豁免权，必须在行政监督下运作，受市政法规而非自行制定的宪法约束。 这种观点将它们视为行政机构，而不是立法机构。.

反对意见认为，《基本法》第28条保障各州、区和市镇通过普遍、直接、自由、平等和秘密的选举产生“代表”，而市镇法规确立了基本的组织形式。此外，国家监督权在一定程度上也延伸至各州本身。 根据这一理论，市政委员会的职能将更接近于小型立法机构。至少在其职权范围内的某些事项上是如此。

西班牙：议会、国会和参议院

西班牙是议会君主制国家：国王是国家元首，但权力属于议会（国会和参议院）和政府，并拥有独立的司法机构。 议会行使立法权，批准预算，并监督行政部门。.

国会由350名议员组成，每四年由全民普选产生。国会负责调查总理，决定总理的信任度，并且是第一个审议法案和立法提案的机构。 如果两院意见相左，最终决定权通常归国会所有。.

参议院是代表各地区利益的议院，负责法案的二读。参议院可以否决或修改法案文本，具体所需多数票视情况而定；但国会可以推翻参议院的否决，接受或拒绝修改后的文本。 它尤其关注区域性问题。.

关于参议员的组成，各届立法机构给出的数字不尽相同。有的说有259名参议员（208名选举产生，51名由地方议会任命），有的说有265名甚至266名，其中208名选举产生，57名任命。 关键在于，有些参议员是直接选举产生的，而另一些则来自地方议会。该制度采用的规则是，每百万居民拥有一名参议员。各省通常选举四名参议员；较大的岛屿（大加那利岛、特内里费岛和马略卡岛）选举三名参议员，其他岛屿群选举一名参议员。自治市拥有自己的代表席位。

西班牙的法律制定流程（逐步详解）

立法提案权归政府、议会两院、各自治区议会以及公民所有（需收集至少500.000万个签名，具体要求由组织法规定）。所有提案均提交至国会，但参议院提出的提案除外；参议院提出的提案经审议后，再提交至国会启动立法程序。 政府在预算编制方面拥有完全的主动权。.

提案文本一旦提交，即会正式公布。如果提案来自议员、地方议会或公民签名，则会提交政府征求意见，以确定是否予以考虑；如果提案涉及财政收入或支出，则会由政府批准或否决。 如果在 30 天内没有收到合理的答复，则可能会将其列入议程进行讨论。.

审议的“筛选机制”仅适用于提案（不包括政府项目或参议院提出的提案）。委员会将讨论提案的时效性和原则性，并由众议院投票决定是否推进。 一旦达到那个阶段，就进入修改阶段。.

修正案可以针对全文（仅限议会党团提出）或特定条款提出。如果修正案针对全文，则需在全体会议上进行辩论，全体会议可以否决该修正案或将其退回委员会。 通常的做法是继续进行并将接力棒传递给相关委员会。.

委员会任命一个工作组，该工作组闭门研究修正案并编写报告。之后，委员会进行辩论并通过一项意见。未被采纳的修正案的团体可以将其保留至全体会议。 技术政治部分才是真正需要关注的细节所在。.

在全体会议上，如果法案属于政府，则由该政府成员提交法案文本；然后，委员会报告的辩护人发言。对保留的修正案进行辩论和表决。在许多情况下，委员会可以通过特定程序，以全部立法权批准法案，使法案文本无需召开全体会议即可直接提交参议院。 全体会议只讨论最重要的事项。.

在参议院，法案文本可以被否决（相当于完全修正），也可以被部分修正。国会拥有最终决定权：在最初两个月内，需要绝对多数票才能推翻总统的否决；此后，只需简单多数票即可；参议院的部分修正只需简单多数票即可通过。 分歧解决后，该法律最终获得批准。.

该法律将送交国王批准颁布，并在官方公报上公布。其中有特殊的程序： 组织法要求在全体成员的最终投票中获得绝对多数票。预算必须在 10 月 1 日之前提交，如果在截止日期前没有获得批准，则上一年的预算将自动延期。

自治章程遵循强化的轨迹，区别于宪法第 143 条和第 151 条规定的轨迹，自治议会积极参与，并最终作为组织法获得批准。 宪法改革要求实行合格多数制。一般而言，需要参众两院各五分之三的议员同意，并设立联合委员会进行调解；如果双方无法达成一致，则需要众议院三分之二的议员同意，且参议院必须获得绝对多数。对于全面改革或仅涉及敏感部分的改革，程序更为严格：需经一届议会批准，解散议会，重新组建议会，再次批准，并举行强制性全民公投。

国会负责在30天内批准或废除政府法令（如果众议院解散，则由常设委员会负责）。国会与参议院共同授权国家同意国际条约或协定。 它还可以授权举行具有特殊意义的咨询性全民公投。 并参与宣布或延长警戒状态、紧急状态和围困状态，对多数票和范围有不同的要求。

国家元首与权力平衡

西班牙宪法规定西班牙为议会君主制国家。国王象征着国家的统一和延续，行使着最高的国际代表权，并且 仲裁和调节机构运作胡安·卡洛斯一世于 1975 年被拥立为国王，在他退位后，费利佩六世自 2014 年起统治西班牙。王后是莱蒂齐亚，阿斯图里亚斯公主莱昂诺尔是王位继承人，其次是索菲亚公主。

国王的宪法职能包括：批准和颁布法律；召集和解散议会和选举；提名和任命政府首脑，并根据宪法将其解职；根据首脑的提议任命和解职大臣；颁布内阁会议通过的法令；授予职位和荣誉；了解国家事务并在适当时主持内阁会议； 武装部队最高指挥部赦免权（但禁止普遍赦免）；皇家学院的高级赞助权；任命大使；在条约中表达国家的同意，并经议会授权宣战和媾和。

领土组织和行政管理

该国由自治区、省和市组成。1979年至1983年间，颁布了产生目前17个自治区的章程；1995年，休达和梅利利亚并入该国。 加那利群岛和巴利阿里群岛设有岛屿委员会和岛屿政府。 作为各自的管理机构。

市是市民参与公共事务的门户；其政府机构是市议会，由市长和议员组成。省由多个市组成，并由省议会（群岛地区为岛屿议会）管辖。各市可以联合组成市际协会，并在城市发展需要时，组织成都市区。 这些公式可以实现服务和工程的协调管理。.

国家总行政机构由以下几个部分组成：海外服务机构；中央机构（包括各部委和公共服务机构）；以及地方机构（自治区政府代表处）。政府代表由皇家法令任命，代表行政部门在各地区行使职权。 其使命是协调国家在该地区的存在。.

在教育领域，权力于1981年至2000年间下放至各自治区。为协调这些权力，成立了教育部门会议，由各自治区教育部长和相关国家部委组成。2020年重组后，教育政策职能目前由教育、职业培训和体育部（MEFD）、科学、创新和大学部（MCNU）以及文化部（MCU）共同承担。 虽然地方政府本身不从事教育工作，但通常会设有市政教育部门或机构。 并可承担与自身利益相关的委托职能。

欧盟及其立法程序

在欧盟，普通立法程序涉及委员会（负责提出提案）、欧洲议会和理事会（共同立法）。当提案提交欧洲议会时，会被分配给负责该基金的委员会；其他委员会如果与该基金有共同的权限，也可以发表意见或作为合作委员会参与立法工作。 如果出现冲突，则由主席团会议决定分配方案。.

基金委员会指定一名报告员（各小组可指定候补报告员），负责审查案件、起草并修改报告草案，并提交报告。委员会还会核查案件的法律依据，如果涉及预算影响，则评估其与多年期财政框架的兼容性。 如果对基本权利产生疑问，公民自由委员会可以介入。.

各委员会进行辩论，并在适当情况下组织专家听证会，并以简单多数票对修正案进行表决。在最终表决前，他们会征询委员会和理事会对已通过修正案的立场。之后，报告将提交全体会议，全体会议将在规定的时间内接受进一步的修正案。 全体会议可以批准、修改或否决该提案。如果没有立法决议，案件将返回委员会。

在阿姆斯特丹，有可能在一读时达成协议。为此，委员会可以申请谈判授权（如无异议，可在24小时内获得批准，或经全体会议投票表决通过）。机构间会谈由相关委员会牵头，报告员和候补委员参与其中。 如果达成协议，常驻代表委员会将传达承诺，议会将对此进行优先投票。.

在每个阶段，通常采用简单多数制进行表决。一读结果将送交理事会，委员会可根据议会修正案提交修订后的提案。 目标是在不牺牲监管质量的前提下协调各方立场。.